彼得森國際經濟研究所（PIIE）近期公布了一份關于全球數字貿易協定現狀與未來發展趨勢的研究報告（以下簡稱《報告》），報告比較了已締結的全球六個主要的區域貿易協定中關于數字貿易的條款，并對當前正在談判的WTO電子商務“聯合聲明倡議”和“印太數字協定”作了簡要的預測分析。報告主要觀點如下： 

一、背景情況

21世紀以來，快速擴張的數字流動極大地促進了全球經濟增長。據估計，2014年數字流動為全球GDP增加了2.8萬億，2015年數字流動占全球GDP的5%。2020年，新冠肺炎疫情的爆發加速了全球變革，企業和消費者變得越來越“數字化”，比如從在線教育，到線上辦公，再到網上購物。電子商務占全球零售貿易的比重從2019年的14%增加到2020年的17%。

許多國家，特別是美國，在維持跨境數字流動自由性方面擁有巨大的商業和文化利益。理論上國際協定能讓數字高速公路保持通暢，但迄今為止達成的國際協定都為意識形態和保護主義開了方便之門。為確保數字流動的增長，需要達成新的、更好的國際協定。

二、當前幾個重要的數字國際協定

全球已締結的六個數字協定包括：《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）第14章、《美墨加協定》（USMCA）第19章、《美日數字貿易協定》、《新澳自由貿易協定》（SAFTA）第14章、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）第12章及新加坡、新西蘭、智利之間達成的《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）。

大部分數字協定都是更大的貿易協定中的部門章節，并且相關規則并不僅限于數字經濟領域。當前全球數字協定涵蓋的在線活動主要包括跨境數據流動，數字通信、數字身份、人工智能、網站訪問等。但這些協定都允許各成員國援引例外條款（如出于“公共秩序”、“道德”、“國家安全”等），在很大程度上擾亂了全球數字活動，產生了負面影響。

下圖總結了已達成的六個協定中的五個協定（《美日數字貿易協定》的文本非常類似于USMCA ）關于數字貿易的內容，并體現了中美之間在核心關切上的差異。

目前正在談判的數字國際協定有兩個：一個是WTO電子商務“聯合聲明倡議”（JSI），另一個是由澳大利亞主導（包含澳大利亞、新加坡、日本、韓國、加拿大、新西蘭、智利）的印太協定，并邀請美國加入。考慮到WTO各成員在政治、經濟、社會、文化等方面的差異，JSI恐無法有效遏制全球數字貿易壁壘。印太協定的雄心壯志比JSI更大，并且各談判國志同道合，最有可能就數字貿易規則取得實質性進展。

三、對全球數字協定相關條款的分析

“好管家”條款。通常而言是一些最基本、最無爭議的條款，包含以下核心內容：不應對電子傳輸征收關稅和其他費用；數字產品不應受到歧視性待遇；應允許電子簽名和認證；主管機構應接受無紙化貿易文件。所有六個現行的數字協定都包含上述條款，但允許援引“國家安全”“凌駕”于這些條款。可以預見的是，WTO電子商務JSI以及將來的印太協定都會包含這些條款。但是，諸如印度、印尼、南非以及其他發展中國家可能還是會對科技巨頭公司征收關稅。

消費者保護和個人信息。多年來嚴重的數據濫用和數據違規問題促使將保護消費者和個人信息條款納入數字貿易協定。但迄今尚沒有明確保護的最低標準，這種保護也不具有強制性。此類條款規定，各成員方應制定禁止欺詐性商業行為和垃圾短信的消費者保護法律；保護數字貿易用戶個人信息的法律框架。

“好管家”條款受到數字平臺和企業用戶的歡迎，但個人用戶呼吁就消費者和個人信息保護采取更嚴格的措施。據最近的民調顯示，美國80%的注冊選民認為應限制科技巨頭公司“日益巨大的影響力以及利用我們的數據無孔不入地滲透到我們的日常生活”。聯合國貿發會議194個成員中的128個已經頒布了數據和隱私保護立法。但個人數據保護的標準各國之間大不相同，要制定一個通用的最低標準難上加難。

標準例外。當前六個現行數字貿易協定包含以下標準例外：國家安全措施可以凌駕于數字協定的所有承諾；WTO《服務貿易總協定》中的第14條例外條款，如維護公共道德，保護人類、動植物的生命健康等，可以凌駕于數字協定的其他條款；政府采購以及政府持有或處理的信息可以豁免數字承諾；當發生沖突時，與投資、服務貿易、金融服務有關的協定優先于數字協定承諾。上述標準例外為成員的自由裁量權提供了充足“政策空間”。意味著數字承諾可以被凌駕，執行情況在很大程度上取決于成員的主觀意愿。

美國的分歧點。USMCA體現了美國在數字貿易方面的分歧點。USMCA規定：數字平臺不應對第三方發布的內容負責；數字平臺有權刪除第三方發布的帖子；禁止事實上對美國科技企業造成歧視的數字服務稅。然而，除了USMCA 和《美日數字貿易協定》，其他貿易協定都沒有規定平臺對第三方發布內容免責，也沒有禁止數字服務稅。事實上，許多協定都對征收法律上非歧視性的數字服務稅持開放態度。

四、WTO電子商務JSI潛力有限

2020年12月，WTO公布了一份很多內容有待確認的文本，相關成員方各抒己見，但離達成統一文本尚有不少路要走。強制性的源代碼披露、計算機設備本地化要求、對數據流動的限制、對電子商務征收關稅、數字服務稅、國家對互聯網訪問的嚴格管控等都對數字貿易構成壁壘。由于中國、歐盟、美國等主要經濟體無法彌合關于數字自由的分歧，僅憑JSI恐無法實現促進跨境數據自由流動的目標。

五、印太數字協定具有更高的雄心壯志

印太數字協定比WTO電子商務JSI更進一步，更少地援引例外條款，更忠于非歧視待遇、源代碼權利、反對本地化要求、信息自由承諾等核心精神。印太國家對涉及消費者保護和個人信息的國家法律持相同觀點，甚至在協定中設置了最低標準。但是，美國對數字服務稅問題的關切、拜登政府國內投資以及“以工人為中心”的貿易政策，再加上需要美國國會批準，這些因素都對美國加入印太協定構成了障礙。

各方仍積極致力于印太協定的談判。今年8月，戴琪表示美國正積極致力于與其他國家建立數字貿易規則，稱數字貿易是拜登政府的一項“優先議題”。9月，包括美國商會、半導體行業協會、信息技術行業理事會在內的十幾家行業協會向戴琪致信，呼吁拜登政府制定亞太地區數字貿易規則。《報告》認為，印太數字協定或許是最佳選擇。如果印太數字協定能在拜登任期內達成，美國將在未來數十年里受益。